24 stycznia 2025 roku ogłoszono, że prezydent Cyril Ramaphosa podpisał ustawę o wywłaszczeniach (Expropriation Bill). Informacja ta wzbudziła niepokój wśród niektórych ugrupowań oraz zapowiedzi możliwych kroków prawnych. Do sprawy odniósł się także Prezydent Stanów Zjednoczonych Donald Trump. Co tak naprawdę kryje się za nowymi przepisami i dlaczego temat wywłaszczenia w RPA budzi tak duże emocje?

Długa droga do przyjęcia ustawy

Prace nad Expropriation Bill trwały od wielu lat. Temat reformy rolnej i wywłaszczeń w Republice Południowej Afryki swego czasu rozgrzewał debatę publiczną znacznie bardziej niż obecnie. Kulminacją dyskusji był rok 2017, kiedy to Afrykański Kongres Narodowy (ANC) podczas konferencji w Nasrec przyjął zasadę wywłaszczeń ziemi bez odszkodowań.

W 2018 roku Parlament przeprowadził głośne, budzące wiele emocji konsultacje społeczne, aby ustalić, czy Konstytucja RPA – a konkretnie słynny Artykuł 25, który chroni prawo własności – utrudnia proces restytucji ziemi. Konserwatywna część opinii publicznej opowiadała się wówczas za zachowaniem dotychczasowych zapisów Konstytucji i równoczesnym uchwaleniem ustawy o wywłaszczeniach.

Po kolejnych konsultacjach krajowych Zgromadzenie Narodowe uchwaliło projekt ustawy we wrześniu 2022 roku, następnie trafił on do Krajowej Rady Prowincji (National Council of Provinces), gdzie dokonano drobnych poprawek. Parlament ostatecznie zatwierdził dokument 27 marca 2024 roku. Od tamtej pory czekał on na podpis prezydenta Ramaphosy.

Dlaczego prezydent podpisał ustawę właśnie teraz?

W obecnym rządzie jedności narodowej (Government of National Unity, GNU) toczy się wiele sporów dotyczących kontrowersyjnych aktów prawnych – do niedawna były to m.in. ustawa o Narodowym Ubezpieczeniu Zdrowotnym (National Health Insurance Act, NHI) czy nowelizacja przepisów o edukacji podstawowej (Basic Education Laws Amendment Act, Bela). Ustawa o wywłaszczeniach należy do tej samej kategorii ustaw budzących duże emocje.

Pojawiają się spekulacje, że prezydent Ramaphosa mógł nie informować innych liderów partyjnych w GNU o planowanym podpisaniu ustawy. Sygnały oburzenia wskazują, że decyzja prezydenta mogła zaskoczyć koalicjantów.

Partia Wolności Frontu Plus (Freedom Front Plus, FF+) wydała w tej sprawie komunikat, w którym zarzuciła prezydentowi brak konsultacji z ugrupowaniami koalicyjnymi. Z kolei opozycyjny Sojusz Demokratyczny (Democratic Alliance, DA) tuż po ogłoszeniu podpisania ustawy wydał zaledwie trzyzdaniowe oświadczenie, informując, że rozpoczął „konsultacje z zespołem prawnym”. Następnego dnia DA nazwał sprawę „kwestią najwyższej wagi” i zapowiedział „walkę wszelkimi możliwymi środkami” przeciwko tej „niebezpiecznej legislacji”.

Prezydent Trump oskarża RPA o „konfiskowanie ziemi”

W kilka dni po tym, jak południowoafrykańska organizacja AfriForum zagroziła „międzynarodową mobilizacją” przeciwko nowo uchwalonej ustawie o wywłaszczeniac, prezydent USA Donald Trump udzielił wywiadu, w którym skrytykował politykę RPA dotyczącą reformy rolnej. Jego słowa wywołały duże poruszenie w południowoafrykańskiej debacie publicznej, a rząd prezydenta Cyrila Ramaphosy od razu stanowczo na nie odpowiedział.

W udzielonym w poniedziałek, 27 stycznia 2025 r., wywiadzie Donald Trump stwierdził, że USA mogą ograniczyć pomoc dla RPA z uwagi na „straszne rzeczy, jakie się tam dzieją”, odnosząc się do domniemanego „konfiskowania ziemi” i „okrutnych działań” południowoafrykańskich władz.

Administracja prezydenta Ramaphosy szybko i stanowczo odniosła się do tych zarzutów, przypominając, że RPA jest „demokracją konstytucyjną, głęboko zakorzenioną w rządach prawa, sprawiedliwości i równości”. W oświadczeniu zaznaczono, że rząd nigdy nie konfiskował ziemi, a właśnie podpisana ustawa o wywłaszczeniach „nie jest instrumentem konfiskacyjnym, lecz prawnym procesem wynikającym z Konstytucji”, który ma na celu „zapewnienie sprawiedliwego dostępu do ziemi”.

Administracja podkreśliła też, że poza programem Pepfar (17% finansowania południowoafrykańskiego programu walki z HIV/AIDS), Stany Zjednoczone nie przekazują RPA istotnego wsparcia finansowego.

Największe obawy przeciwników ustawy

Najbardziej kontrowersyjnym zapisem ustawy jest możliwość wywłaszczenia z „zerowym” odszkodowaniem (tzw. „nil compensation”). W preambule dokumentu podkreślono, że w pewnych okolicznościach może być to uzasadnione interesem publicznym. Organizacja rolnicza AgriSA zwróciła uwagę, że przepisy mogą stanowić „zagrożenie dla prywatnej własności”, a co za tym idzie – również dla stabilności rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego w kraju.

Z kolei Freedom Front Plus wskazuje na fakt, że ustawa odnosi się do „mienia ruchomego i nieruchomego, w tym własności intelektualnej”, co teoretycznie pozwala rządowi na przejęcie np. samochodu czy innych dóbr o charakterze majątkowym.

Należy jednak podkreślić, że Konstytucja RPA (Artykuł 25) już od trzech dekad stanowi, iż „własność” nie ogranicza się jedynie do ziemi. Jest to zatem jedynie doprecyzowanie istniejącego stanu prawnego.

Krytykę wywołuje także zapis, który pozwala rządowi ustalić cenę wywłaszczanej nieruchomości w przypadku, gdy negocjacje nie przyniosą porozumienia (tzw. odstępstwo od zasady „chętny sprzedawca, chętny kupiec” – willing buyer, willing seller). Administracja prezydencka argumentuje, że w ustawie ujęto obowiązek przeprowadzenia negocjacji na „uzasadnionych warunkach” oraz wskazano, że własność nie może być wywłaszczona „arbitralnie albo w sposób sprzeczny z interesem publicznym”.

Przedstawiciele rządu podkreślają również konieczność wcześniejszych prób polubownego rozwiązania sporu, zanim dojdzie do wywłaszczenia. Prawo przewiduje ponadto sytuacje nadzwyczajne, gdy rząd musi skorzystać z nieruchomości w trybie natychmiastowym (np. w celu zabezpieczenia interesu publicznego), co jednak ma być wyjątkiem, a nie regułą.

Mimo to sceptycy porównują sytuację do doświadczeń Zimbabwe, gdzie przeprowadzona nieudolnie reforma rolna (oparta na wywłaszczeniach) doprowadziła do poważnego kryzysu gospodarczego i społecznego.

Opinie ekspertów

W związku z narastającą debatą na temat ustawy o wywłaszczeniach w dyskusję włączył się adwokat Tembeka Ngcukaitobi – autor książek „The Land Is Ours” i „Land Matters: South Africa’s Failed Land Reforms and the Road Ahead”. Przypomniał on na łamach „Mail & Guardian”, że prawo do wywłaszczeń jest „konieczne w państwie funkcjonującym na zasadach rządów prawa i konstytucjonalizmu, zwłaszcza tam, gdzie gospodarka jest skonstruowana w sposób sprzyjający zachowaniu prywatnej własności”.

Ngcukaitobi zauważył, że „alternatywą wobec wywłaszczenia jest zniesienie prywatnej własności i zastąpienie jej nacjonalizacją”, co byłoby znacznie bardziej radykalnym krokiem. Zdaniem prawnika ustawa z 1975 roku została zastąpiona nową ustawą, która różni się w dwóch kluczowych aspektach: umożliwia wywłaszczenia „w interesie publicznym” (nie tylko „dla celów publicznych”) oraz wprowadza nową formułę rekompensaty opartą na „sprawiedliwości i słuszności” („justice and equity”), a nie zasadzie „chętny sprzedawca, chętny kupiec” („willing seller, willing buyer”)

Z kolei Holenderskie Ministerstwo Rolnictwa uznało obawy o wywłaszczenia bez odszkodowania za „przesadzone” i stwierdziło, że podpisanie ustawy nie stanowi „natychmiastowego zagrożenia dla prawa własności ziemi w RPA”, co jest szczególnie ważne dla sektora rolniczego, gdzie ziemia stanowi kluczowy zasób.

Annelize Crosby, szefowa działu analiz prawnych w Agbiz, wskazuje także, że możliwość wywłaszczenia w określonym celu istnieje w większości państw na świecie. Prawniczka zwraca uwagę, że w systemie prawnym RPA już teraz funkcjonuje ponad 200 innych ustaw umożliwiających wywłaszczenie w szczególnych przypadkach.

Zdaniem Crosby ewentualne odrzucenie ustawy niewiele by zmieniło – rząd i tak może korzystać z uprawnień zapisanych w Konstytucji. Nowe przepisy mają natomiast wprowadzać dodatkowe „mechanizmy kontroli i równowagi”, w tym konsultacje z osobami zainteresowanymi, bankami (posiadającymi hipoteki lub inne zabezpieczenia na nieruchomościach) oraz gwarancję rozstrzygania sporów w sądzie, jeśli nie dojdzie do ugody w sprawie wysokości odszkodowania.

Niejasne pozostaje, w jakich okolicznościach państwo mogłoby realnie sięgnąć po „zerowe” odszkodowanie. Prawnicy spodziewają się jednak, że przepisy będą często testowane w sądach, co pozwoli stworzyć orzecznictwo i doprecyzować zasady stosowania nowego prawa.

Kontrola sądowa i nowy Land Court

Ważnym elementem ustawy jest to, że decyzje o wywłaszczeniu pozostają pod kontrolą sądów. Oznacza to, że choć państwo może dokonać wywłaszczenia, nie ma ono „mocy decydowania o legalności” własnych działań. W tym kontekście pojawia się nowy Land Court (sąd ds. ziemi) z niedawno powołaną zastępczynią prezesa, sędzią Susannah Cowen.

Podczas przesłuchania przed Komisją ds. Służby Sędziowskiej (Judicial Service Commission, JSC) Cowen dyskutowała z liderem EFF (Economic Freedom Fighters), Juliusem Malemą (gorącym zwolennikiem polityki wywłaszczeń bez odszkodowania), na temat sekcji 25(3) Konstytucji dotyczącej własności. W rozmowie Cowen przyznała, że te kwestie będą jeszcze niejednokrotnie rozstrzygane na drodze sądowej. Zwróciła uwagę, że w przeszłości białym rolnikom przyznawano znaczące dotacje państwowe, co – zgodnie z interpretacją sekcji 25(3) – może czasem skutkować wyceną gruntów na poziomie zerowym, „jeśli bilans wyjdzie na zero”.

Cowen podkreśliła, że w samej Konstytucji istnieją „przekonujące powody”, by w pewnych przypadkach odejść od „cen rynkowych” przy ustalaniu odszkodowania. Z drugiej strony decyzja taka musi uwzględniać również inne czynniki, w tym zasady słuszności i adekwatności oraz interes publiczny.

Czy ustawa zapewni bardziej sprawiedliwy dostęp do ziemi?

Pytanie, czy nowe przepisy rzeczywiście doprowadzą do bardziej egalitarnego rozkładu własności ziemi w RPA, pozostaje otwarte. Badania wskazują, że w przeszłości na rządowych reformach rolnych i przy przydzielaniu ziemi częściej korzystali politycznie uprzywilejowani niż faktycznie potrzebujące społeczności.

Choć ustawa o wywłaszczeniach może okazać się ważnym narzędziem w dalszej restytucji i reformie rolnej, jej skuteczność zależeć będzie od tego, w jaki sposób rząd w praktyce będzie wdrażał nowe przepisy oraz czy reforma zostanie przeprowadzona w sposób przejrzysty, niedyskryminujący i nastawiony na realną poprawę sytuacji społeczno-gospodarczej.

Wojciech Tycholiz

na podstawie: farmlandgrab.org, dailymaverick.co.za, dalrrd.gov.za
zdjęcie: farmlandgrab.org